Al Grano

Bartesaghi: “si Uruguay decide salir del Mercosur recuperaría soberanía comercial

5 de enero de 2024

Analizó que lo logrado en el viaje oficial a China “nos acerca más al TLC” y planteó que es necesaria una reforma profunda de las instituciones vinculadas a la política exterior

Ruben Silvera
ruben@infoagro.com.uy

A poco de retornar del viaje oficial a China, acompañando al presidente de la República, Luis Lacalle Pou, ministros y empresarios, VERDE dialogó con el director del Instituto de Negocios Internacionales de la Universidad Católica del Uruguay (UCU), Ignacio Bartesaghi, quien realizó un balance muy positivo de esa misión. Destacó el avance del relacionamiento entre ambos países a una asociación estratégica integral, la firma de acuerdos en diversas áreas, además de la mención específica a un tratado de libre comercio (TLC). Ahora se esperan señales del Mercosur, que podría plantear otro escenario con la presidencia de Javier Milei en Argentina. “En caso de lograr el visto bueno del Mercosur, Uruguay y China podrían firmar un TLC en ocho o nueve meses”, estimó.

El académico lamentó que en Uruguay no se debata la posibilidad de abandonar el Mercosur, considerando el gran estancamiento que significa para el país en materia de acuerdos internacionales. Afirmó que otra cosa sería plantear tratados bilaterales saliendo del Mercosur o cambiando el tipo de pertenencia al bloque, porque Uruguay “recuperaría su soberanía comercial”. 

Además, dijo que Uruguay tiene que mejorar mucho en promoción comercial a nivel internacional y realizar una profunda reforma en su estructura de las relaciones exteriores, en Cancillería, embajadas, consulados, otros ministerios y Uruguay XXI, con foco en la carrera de los diplomáticos y funcionarios.

¿Qué balance hace de la reciente visita oficial a China?

El balance es muy bueno, porque definitivamente Uruguay alcanza un nuevo nivel en la relación con China, pasando de una asociación estratégica a una asociación estratégica integral. Esto implica que China ahora nos considera en otro nivel estratégico, y le dará más fluidez a proyectos de mediano y largo plazo, fomentando más inversiones en Uruguay, más cooperación, impulsando el comercio de bienes y servicios. A todas las cosas que puedan estar trabadas o demoradas se les da mayor impulso a la relación bilateral, y ese es el gran éxito alcanzado. Además están los 24 acuerdos en áreas muy diversas. Y el tercer punto que hace que esta visita haya sido muy exitosa tiene que ver con la mención específica al Tratado de Libre Comercio (TLC) y que China considera que se puede acelerar el proceso para cerrar ese acuerdo de forma bilateral. Me parece que se consiguió lo que se podía conseguir en la visita.

¿Se pasa a otra velocidad en la negociación del TLC?

Lo que se necesitaba era mantener la puerta abierta, porque Uruguay no depende de sí mismo para iniciar esta negociación. Depende de un cambio de contexto en la región y de que China reciba las señales del Mercosur para dar el siguiente paso. Lo que tenía que hacer Uruguay lo hizo y lo hizo muy bien, que fue ratificar nuestro interés en avanzar bilateralmente, y explicar las dificultades que existen en el Mercosur para avanzar conjuntamente. Y ahora hay que esperar el cambio de contexto con el nuevo gobierno en Argentina. Pero naturalmente se está más cerca, porque Uruguay está en una mejor situación con China. Durante una semana se estuvo hablando de Uruguay en China, con reuniones de alto nivel, se firmaron acuerdos, hubo una conversación entre Lacalle Pou y Xi Jinping, y se avanzó de categoría en la asociación estratégica integral. Todo eso te acerca un poco más al TLC.

En caso de obtener el visto bueno del Mercosur, ¿qué plazos demanda la firma de un acuerdo de estas características?

Este es un acuerdo que se puede cerrar en ocho o nueve meses. En caso de que el nuevo gobierno de Milei en Argentina habilite que Uruguay avance unilateralmente, porque todo indica que no estará interesado en cerrar un TLC con China. Además conocemos la posición de Lula respecto a China, más allá de ir todo el Mercosur junto una vez que se cierre el acuerdo con la Unión Europea, al final no hay ni una cosa ni la otra. Quizás Lula tendrá que ceder para que el Mercosur cierre algún acuerdo marco, alguna declaración con China, y que Uruguay avance bilateralmente. 

¿Ve más viable que se concrete un TLC entre Uruguay y China luego de los recientes cambios políticos en la región?

Si ganaba (Sergio) Massa era prácticamente imposible que Uruguay cerrara un TLC con China, porque Lula iba a empoderarse en su posición y Massa plantearía la clásica postura argentina del ‘no se puede’. Ahora con Milei esto cambia. Imaginar que esto implica la apertura de negociaciones el año que viene es muy riesgoso. Con la posición que ha manifestado Milei sobre el Mercosur, y con un desarrollo mayor que hemos escuchado de parte de Diana Mondino, su canciller, cabe pensar que hay posibilidades de que ese contexto cambie, de darle señales a China para que dé el siguiente paso. Pero decir que eso es lo que va a pasar es muy difícil, porque hacer prospectivas en relaciones internacionales se dificulta cada vez más. De todos modos, no tengo dudas de que estamos más cerca de lo que estábamos hace algunas semanas.

¿Qué pasa con las negociaciones en curso del Mercosur? ¿Puede haber novedades?

No espero noticias en las negociaciones con la Unión Europea. La Comisión Europea muestra una voluntad política de cerrarlo, pero no logra torcer la posición de (Emmanuel) Macron, que además la confirmó recientemente en Dubai. Lula hace cierta retórica con todo esto. Por un lado indica que quiere cerrar el acuerdo, pero luego los negociadores de Brasil plantean ofertas que no están en línea con esas declaraciones del presidente brasileño. Plantean un ‘no’ a los compromisos ambientales adicionales, y a su vez reabren negociaciones en otros capítulos, como los de Propiedad Intelectual y en el de Compras Públicas. Por suerte Milei y Mondino han sido muy claros en decir que están a favor de este acuerdo. Entonces Argentina no sería en este caso el responsable. De parte de Lula y Macron no creo que tengamos noticias. Es posible que se anuncie un acuerdo con Singapur, que ya se cerró hace un año y medio pero se revisó porque Argentina y Brasil tenían algunas diferencias. Después no hay avances en las negociaciones con Corea del Sur, que están prácticamente paralizadas, tampoco con Canadá, ni con el Líbano. Se habla de acercamientos con Vietnam e Indonesia, pero eso es retórica pura. Son declaraciones pomposas que nada tienen que ver con la realidad, porque no se está negociando nada. Pasan los meses y el Mercosur sigue estancado.

¿Cómo queda posicionado Uruguay para lograr un mejor acceso a los mercados?

Uruguay se juega mucho en la apertura internacional. Lamentablemente hoy la realidad del Mercosur está afectando nuestra estrategia de desarrollo, impidiendo que nuestros empresarios hagan más negocios con el exterior, afecta la posibilidad de captar inversiones y la modernización de nuestra legislación vinculada con los negocios internacionales. Tenemos perjuicios muy importantes por estar en el Mercosur, que ha dejado de ser un elemento favorable para el desarrollo económico del Uruguay. Tenemos que seguir insistiendo con lo bilateral, con China, esperar una reacción del CPTPP (Acuerdo Transpacífico), aunque también es difícil, y si no se cierra el acuerdo entre el Mercosur y la Unión Europea plantear avanzar bilateralmente. Si Uruguay no tiene inconvenientes con las cláusulas ambientales adicionales, ¿por qué no puede firmar bilateralmente ese acuerdo? Si Argentina y Brasil necesitan más tiempo que se tomen más tiempo. Este gobierno ha dado señales muy claras de que no quiere discutir la pertenencia de Uruguay al Mercosur, tampoco va a discutir cambiar a la categoría de Estado asociado o irse del Mercosur, por lo tanto tendrá que seguir insistiendo con los acuerdos bilaterales.

¿Hace falta más decisión política de Uruguay para acelerar estos acuerdos?

Hace falta una negociación con los socios, porque Uruguay plantea los acuerdos bilaterales pero siendo parte del Mercosur. Una cosa es plantearlo saliendo del Mercosur o cambiando el tipo de pertenencia al bloque, ahí un acuerdo bilateral toma otra fuerza, porque Uruguay recuperaría su soberanía comercial. 

¿Esa postura de Uruguay es la que le impide avanzar en inserción internacional?

Es la misma postura de hace muchos años, y hay que ser sinceros: no ha tenido éxito. Seguimos impulsando lo que llamamos el camino del medio, pero estamos encontrando muchas dificultades para que eso tenga éxitos concretos. Porque no terminamos las negociaciones con China, no termina de aceptarnos el CPTPP, lo de Turquía perdió fuerza porque era una negociación muy complicada, en paralelo el Mercosur no avanza en su agenda externa. Por eso planteo que si seguimos así es natural y hasta razonable pensar  si no sería mejor cambiar de estrategia y pasar a otra. Eso supone discutir su pertenencia al Mercosur.

Pero el espectro político no plantea cambios en ese sentido.

Hoy no aparecen cambios, hay un consenso entre los partidos políticos. Quizás algún sector del Partido Nacional podría tener algún interés mayor en apretar el acelerador, pensando en la discusión electoral. Pero incluso en las cámaras empresariales y gran parte de los académicos no quieren discutir sobre esto. No se puede hablar de que Uruguay cambie la pertenencia al Mercosur y mucho menos que abandone el bloque. No sé qué piensa la opinión pública, quizás haya que hacer nuevas encuestas sobre este tema. Hay muy pocas personas que lo plantean. Lo he planteado muchas veces y me siento bastante solo en esto. Mucha gente por lo bajo me dice que es insostenible, que hay que cambiarlo, pero para cambiarlo hay que tomar decisiones drásticas, que no se quieren tomar por el momento. El Mercosur ya tiene más de 30 años y lo que nos da son señales muy peligrosas, porque no resuelve los problemas que tenemos en la familia y ahora decide expandirse, sumando a Bolivia como miembro pleno, con indicios de que vamos hacia una politización mayor y que dejamos de lado los temas que tenemos que discutir. Para mí vamos a chocarnos contra una pared, y en algún momento la sociedad, los políticos y los empresarios estarán en condiciones de discutir si vale la pena seguir formando parte del Mercosur. 

¿Hay interés de otros países o bloques en cerrar acuerdos con Uruguay?

No tengo dudas de que sí. El hecho de que China quiera firmar un TLC bilateral con Uruguay lo deja bien claro. Hay cantidad de acuerdos bilaterales entre economías grandes y economías pequeñas, que tiran por la borda eso que dicen muchos académicos y políticos, que nadie tendría interés en firmar un acuerdo comercial con Uruguay. En Uruguay hay una especie de negación de lo que ocurre en el mundo. No queremos asumir los cientos de acuerdos que se han cerrado en los últimos años, no queremos darnos cuenta del rol que juegan algunas economías pequeñas en economías grandes, que no tienen que ver con el mercado. Está claro que China no quiere un TLC con Uruguay por nuestro gran mercado; es evidente que no está pensando en hacer negocios, está pensando en otras cosas, y está bien que así sea. Los países se mueven por intereses, China tiene intereses en Uruguay y por eso quiere un TLC bilateral. Si resolvemos el problema del Mercosur vamos a empezar a cerrar acuerdos rápido. Tenemos una competitividad muy fuerte en el sector agroindustrial, en algunos sectores de servicios, y tenemos una industria que ya se abrió en su momento. Con la creación del Mercosur en la década del 90 el golpe que recibieron las industrias que no eran competitivas ya fue muy fuerte. Argentina y Brasil siguen siendo economías muy proteccionistas. Por otra parte, si Uruguay se suma al CPTPP estará cerrando de una jugada un TLC con 12 miembros. Imaginemos lo que sería eso para quienes hacen negocios en Uruguay. Acá hace 20 años que tenemos las mismas preferencias arancelarias, más allá de los acuerdos que ha logrado cerrar el Mercosur en su momento con Egipto e Israel. Hace mucho que el Mercosur no cierra un acuerdo, hay que ver si se termina de anunciar lo de Singapur.

¿Con el CPTPP pasa lo mismo que con China? ¿Se necesita el aval del Mercosur?

Es bastante más complejo que eso. Cuando hablás con algunos negociadores uruguayos te dicen que algunos tienen una percepción demasiado positiva del apoyo de los miembros del CPTPP al ingreso de Uruguay. Por lo que he hablado con académicos y embajadores no es tan fácil. Además el CPTPP está en una situación muy incómoda, tiene que definir qué va a hacer con China, con Taiwán, con Costa Rica y con Ecuador, que están antes que nosotros. Después viene Uruguay y Ucrania. Además está Corea del Sur, que todavía no solicitó el ingreso pero está haciendo todos los cambios internos que necesita para avanzar.

¿En qué sector sería interesante recibir inversiones chinas en Uruguay?

El sector agroindustrial sigue teniendo un potencial enorme, porque la seguridad alimentaria para China es fundamental, y Uruguay se ha ganado un lugar como proveedor de alimentos de calidad. Después están las energías renovables, donde China también está liderando. Uruguay tiene megaproyectos como el del hidrógeno verde. Y en obras de infraestructura que Uruguay todavía necesita, algunas de las que todavía están en discusión. Uruguay tiene que pensar en dónde puede invertir China, pensar en esta nueva etapa que inicia en la relación. O pensar en las financiaciones que otorga China a través del nuevo Banco de Desarrollo o el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura, de los que Uruguay forma parte.

¿Hay que barajar y dar de nuevo en la inserción internacional de Uruguay?

En estos años del gobierno de Lacalle Pou se puede decir que se hizo todo para avanzar. El contexto no lo favoreció, por el covid, la guerra en Ucrania y ahora se sumó la guerra entre Israel y Hamás. Las tensiones entre Estados Unidos y China tampoco son buenas para que un país chico pueda desplegar su estrategia. Y el cambio de contexto en Brasil también fue muy fuerte en la estrategia con China, porque una cosa es con (Jair) Bolsonaro y otra muy distinta es con Lula. Ahora hay que ver si con Milei volvemos a enderezar un poco la estrategia, aunque seguirá estando Lula para terminar de convencerlo. Lo que habría que cambiar es la discusión sobre el Mercosur. El próximo gobierno debería discutir, si todo sigue igual, qué debemos hacer con el tratado, porque es insostenible. Aparte Uruguay tiene que mejorar mucho en promoción comercial. No estamos observando con claridad lo que está ocurriendo en otros lugares del mundo. Uruguay desconoce totalmente lo que pasa en África o en algunos mercados del Sudeste Asiático, Asia Central o Medio Oriente. Hay una gran cantidad de aspectos que no tienen que ver con aranceles, sino con no tener miedo a invertir en promoción comercial, porque eso después redunda en beneficios de negocios. Uruguay no termina de asumir que es un país con un desarrollo que amerita a tener otra lógica de promoción comercial, invertir más, ser más agresivo, para ver si puede captar nuevos mercados y nuevos negocios. Todo esto va de la mano con otra necesaria discusión que tiene que dar el país, que es la reforma de las instituciones asociadas con la política exterior, no solo en Cancillería. Hay mucho por hacer, especialmente en las embajadas, en la relación de los consultados con las embajadas, en la toma de decisiones para mejorar la inserción internacional. 

¿Cree que Uruguay tendría que impulsar una reforma en la estructura de las relaciones exteriores?

Por lo menos discutir la estructura de la toma de decisiones en política exterior. Para mí tendría que haber una reforma urgente en Cancillería, en las características de los embajadores, la formación, la carrera interna de los diplomáticos para llegar a sus cargos, el personal permanente que está en Montevideo, la posibilidad de tener asesores, algo que hoy se dificulta. Cuando abrimos una embajada en un país, la abrimos solo con un embajador, prácticamente sin personal, sin una planificación, sin objetivos para los próximos 10 años. 

¿Tendrían que relocalizarse embajadas?

No me cabe la menor duda de que hay que revisar eso, pero lo más importante es la carrera de especialización de los funcionarios, que muchas veces saltan de un lado a otro y no necesariamente siguen una carrera de especialización, que redunda después en los beneficios de tener un diplomático que realmente conoce un mercado. Hay una brecha enorme entre los destinos a los que van los diplomáticos y donde se están necesitando. Uno lo dice con todo respeto, siendo un observador de comercio internacional desde hace mucho tiempo, siguiendo a la Cancillería y el trabajo y esfuerzo de embajadores y diplomáticos a nivel mundial. Siempre reconozco su trabajo, pero eso no quita la posibilidad de hacer cambios, no solo en la Cancillería sino también en el rol del Ministerio de Economía y Finanzas, que también es muy activo en la política exterior y de eso se sabe muy poco. Además del rol de otros ministerios que tienen que ir creciendo, así como su personal técnico, para apoyar la política exterior. El propio Uruguay XXI, que es cada vez más relevante en términos de promoción comercial, apoyando a las embajadas en información técnica para los usuarios. 

¿Y el sector privado qué rol juega?

Tiene que reclamar más y cuidar menos los posicionamientos. Entiendo que una cámara empresarial tenga que ser cauta y tener planteos más diplomáticos, pero me llama la atención cómo las gremiales empresariales no impulsan más los cambios. No es solo esperar que algún día se cierre un acuerdo comercial, sino reclamar, impulsar, trabajar mucho en que los asociados tengan más información sobre cómo hacer negocios con el exterior. También hago un mea culpa desde la academia, que quizás tenga que ser más activa en todo esto. Los sindicatos también tendrían que tener una visión en algunos casos más moderna de cómo enfrentar la política internacional. En Uruguay todos tenemos una visión de luces cortas. Nos falta elevar la mira, viajar más, observar las tendencias, para después no caer en las discusiones locales que caen en el prejuicio y desconocimiento, que después no favorecen al país.

¿Eso no termina impidiendo la capacidad de desarrollo del país?

Por supuesto. Hablamos de grandes reformas, como la de la seguridad social, del Estado o de la educación, pero otra reforma que todos estamos esperando es la apertura de Uruguay al mundo. Dimos un gran salto con el Mercosur y después nos quedamos ahí. Tener acuerdos comerciales te permite tener legislación más moderna, captar inversiones, que los empresarios puedan hacer más negocios de bienes y servicios, que el entorno de negocios y la imagen del país mejore en el mundo.

Nota de Revista Verde N°111

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