Miguel Sierra: “Actualmente competitividad sin ciencia, tecnología e innovación no existe”

Entrevista de Sofía de León

Uruguay corre el riesgo de convertirse en “una máquina de frustración” si no equilibra la generación de capacidades con su aprovechamiento real en el agro, la industria y la sociedad, consideró en esta entrevista con VERDE el presidente del Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA), Miguel Sierra. El jerarca, designado en marzo de este año por el Poder Ejecutivo, abordó los desafíos de articular ciencia y producción, el rol estratégico de los polos de innovación, las tensiones presupuestales que enfrenta el instituto y la necesidad de construir un sistema más equilibrado, que permita atraer y potenciar talento y transformar conocimiento en impacto.

A INIA se le suele criticar por su lentitud para responder a los desafíos del agro, y la respuesta ha sido que su visión es de largo plazo. ¿Qué se está haciendo para no quedar atrás?

Gestionar la tensión entre el mediano y largo plazo y la urgencia es, en cierta forma, el arte de la gestión en institutos como este, que combinan también la gobernanza y la financiación de aportes privados y del Estado. En ese marco es necesario mantener simultáneamente una mirada de largo alcance y una capacidad de respuesta inmediata. No podemos permanecer inactivos solamente atendiendo al mediano y largo plazo. Y el otro riesgo es estar constantemente resolviendo emergencias sin desarrollar capacidad de prospección y anticipación. Es sencillo decirlo, aunque difícil de implementar, pero de eso se trata. Cuando se planifica –ahora estamos en el plan estratégico– se trata de ampliar la perspectiva. Hay líneas de investigación que son de mediano y largo plazo, especialmente en institutos como el nuestro, que trabajan generalmente con ciclos biológicos. Y luego hay instrumentos, tanto de INIA como ANII (Agencia Nacional de Investigación e Innovación). Por ejemplo, el instrumento Desafíos, que tiene la ANII , que pretende resolver problemas más inmediatos. Considero que ambas dimensiones son necesarias, porque en la urgencia también se demuestra cercanía, preocupación por los problemas sentidos, y se generan relaciones de confianza que permiten pensar el futuro juntos. De lo contrario, la prospección a futuro queda desvinculada de la realidad. Pero esa es la tensión que hay que gestionar. No debe dominar la coyuntura, ni tampoco debe preocupar exclusivamente la perspectiva de largo plazo. Se deben combinar ambas. En algunas áreas considero que estamos respondiendo, en otras quizá hay problemas, aunque también son dificultades que existen a nivel país. En el tema ganadero, por ejemplo, considero que hay que fortalecer el sistema de extensión, coinnovación o transferencia, porque hay bastantes resultados a nivel de INIA, de la Universidad de la República (Udelar). Pero el tema es cómo se acompaña a los productores, a la familia rural, a los técnicos, para que puedan conocer y apropiarse de esas soluciones y la implementen de la mejor manera. Entonces, es una cuestión más amplia. En la urgencia hay que responder, pero no solo con investigaciones, todo un ecosistema debe activarse. Es la transferencia o coinnovación, y posiblemente también integrar el tema de los seguros, las distintas tasas de financiación o incentivos que puedan ofrecer distintos bancos para impulsar determinadas soluciones o paquetes tecnológicos, que resulten más sostenibles y saludables para el ambiente, los ciudadanos y los consumidores. Ese conjunto de actores y políticas, actuando coordinadamente, permiten que la adopción sea más rápida y que se aborden las urgencias que a veces enfrentamos, que aumentarán con el cambio climático. Enfrentar temas de sequía, de inundaciones, hay plagas que están modificando su comportamiento debido al cambio climático, y se requiere una respuesta tanto para cultivos como para enfermedades animales; así como aprovechar oportunidades o ventanas de mercado en el mundo. Es un nuevo escenario global, que exige respuestas coordinadas y dinámicas.

En varias oportunidades ha mencionado la falta de actores que funcionen como puente entre la generación de conocimiento y su adopción en el campo. ¿Qué papel debe asumir INIA para cerrar esa brecha tecnológica, especialmente en rubros con oportunidades en la adopción, como la ganadería?

Ahí lo primero es observar el sistema con otros actores. Tiene que haber actores más vinculados a la transferencia o la coinnovación, y hay que fortalecer sus capacidades, como el Instituto Plan Agropecuario, fundamentalmente en el sector ganadero. También hemos analizado todo lo que implica la metodología de coinnovación, que consiste en pensar las soluciones desde el inicio junto con los usuarios. No se trata de generar soluciones desde los centros de investigación para luego buscar la forma de acercarlas al productor y a los técnicos, sino de involucrarlos desde las fases iniciales. Que ellos también aporten en la identificación de los problemas y en la construcción de las soluciones. Que esas soluciones se adecúen a los recursos disponibles en cada contexto, a las capacidades humanas, agroecológicas y también a las capacidades de los proveedores. Y que sean soluciones factibles de implementar, con todos los actores capacitados para hacerlo de manera adecuada. Es necesario pensarlo más como sistema. Considero que en Uruguay hemos puesto, y seguimos poniendo, mucho énfasis en la generación de conocimiento, pero dedicamos mucho menos esfuerzo al uso, aprovechamiento y valorización de ese conocimiento. Ese es un tema que estamos discutiendo en Uruguay Innova (programa de Presidencia de la República para la promoción de ciencia, tecnología e innovación). Hay que equilibrar esa parte del sistema de ciencia, tecnología e innovación, porque sino seguimos fortaleciendo la generación de capacidades y formando cada vez más estudiantes con alto nivel científico, pero el sistema, como tal, no aprovecha ni utiliza esas capacidades. Se siguen generando capacidades y conocimientos, pero no se están aprovechando en el país, entonces el sistema está desbalanceado, y si no se corrige, va a generar frustraciones. Estamos formando personas que eligen emigrar, porque no se han creado espacios adecuados en el ámbito privado o público para que esas capacidades se integren y fortalezcan el vínculo de la ciencia y la tecnología nacional con los problemas relevantes del país.

Se está promoviendo que las estaciones experimentales se transformen en polos de innovación abiertos a empresas. ¿Qué criterios se están manejando para asegurar que esa apertura genere sinergias reales y no derive simplemente en cesión de espacio sin retorno al sistema público?

La idea no es solamente abrir espacio a las multinacionales, sino también a empresas nacionales. INIA tiene una relación sólida con el sector cooperativo también. Hay muchos resultados de investigación que se están generando en las universidades e INIA, especialmente soluciones digitales, bioinsumos y salud animal, por ejemplo vacunas y kit de diagnósticos. Consideramos que esos actores también necesitan un espacio donde interactuar con las capacidades de INIA y Udelar existentes en los campus y en las estaciones experimentales. Los campus inicialmente eran estaciones de INIA, luego en algunos casos se transformaron en campus con la Udelar, más tarde se instalaron oficinas del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) y de la institucionalidad agropecuaria, como el Instituto Nacional de Semillas (Inase), el Secretariado Uruguayo de la Lana (SUL), entre otros. Y ahora entendemos que el paso siguiente es que se conviertan en polos de investigación, desarrollo e innovación, con participación de actores privados, que realicen I+D (investigación y desarrollo), y que validen o desarrollen soluciones tecnológicas, interactuando con las capacidades de INIA y de la Udelar presentes en varios campus. También está la intención de que esto sea parte de un círculo virtuoso con la Universidad del Trabajo del Uruguay (UTU) y la Universidad Tecnológica (UTEC), de aprendizaje y formación de nuevos profesionales y técnicos a todo nivel. Están surgiendo capacidades muy interesantes en otros actores en los territorios. El objetivo es crear un espacio donde los actores privados se vinculen con la ciencia y la tecnología nacionales, facilitar un lugar de encuentro. En Uruguay los núcleos críticos son generalmente pequeños, por lo que compartir un espacio y reflexionar juntos sobre una problemática puede incrementar su tamaño crítico, y la riqueza de miradas y aportes para solucionarlos. Debe ser un ámbito donde prime la confianza. No se trata tanto de compartir una superficie o metros cuadrados, sino de compartir proyectos, ideas y proximidad, que permitan cultivar relaciones de confianza para generar soluciones que agreguen valor. Ese es el desafío. Se trata de tender puentes con el sector privado. En Uruguay las capacidades de formación y atracción de talento están muy vinculadas a la academia. El 80% de quienes egresan con titulación universitaria están vinculados con la Udelar. La idea es crear cada vez más espacios con empresas privadas, y quizás con otras modalidades que puedan surgir, como unidades mixtas entre institutos de investigación y empresas. En ese sentido el escenario está abierto. Siempre existe el riesgo de que el poder se concentre en pocos actores, pero ese es un proceso en el que hay que intervenir para evitar que ocurra de la forma más perjudicial. Se trata de lograr un sistema más equilibrado, que no quede concentrado en pocas manos. Eso no se evita quedando al margen de estos polos, sino participando activamente y promoviendo políticas que incluyan a los actores de mediano y pequeño tamaño. Es posible incorporarlos en distintas propuestas y dinámicas. Esa es la idea. El riesgo de la hiperconcentración existe, pero el objetivo es crear instrumentos y dinámicas que permitan la inclusión de esos otros actores.

El modelo de articulación público-privado desarrollado en el sector arrocero ha sido destacado como referencia en el país. ¿Es extrapolable a otros rubros?

Considero que es muy difícil de extrapolar, por las características del sector arrocero, la integración de la cadena, la cantidad de actores y su historia de relacionamiento, pero siempre se puede aprender. El arroz generó, sin dudas, antecedentes que estuvieron en la base de la creación de INIA. Pero ahora contamos, por ejemplo, con un consorcio citrícola, con un consorcio forestal, con un consorcio de lanas ultrafinas, una red tecnológica láctea, y el grupo Génesis en trigo y soja, entre las cooperativas y el INIA. Existen múltiples experiencias. Es cierto que la dinámica en el arroz es muy valorada, pero hay otras dinámicas virtuosas en Uruguay, que también sirven de ejemplo para lo que estamos proponiendo.

Usted fue director de Innovación antes de asumir la presidencia de INIA, ¿qué aprendizajes le dejó ese rol?

Considero que, sobre todo, me permitió comprender la particularidad de INIA, que es única en el mundo. Un instituto cofinanciado y cogobernado entre el sector privado y el público no es habitual. No predomina únicamente la lógica pública, y tampoco se trata de una empresa privada convencional. Lo más desafiante es gestionar esa tensión. Somos un instituto que genera bienes públicos, pero también bienes protegidos, bienes club, e interactúa con empresas nacionales e internacionales. Existe también el desafío de no apartarse de la calidad científica y de las soluciones tecnológicas de alta calidad, que deben pasar ciertos controles de calidad exigentes, con evaluación de terceros, y al mismo tiempo lograr valorizar lo que se produce. Porque aquí hay una vocación por solucionar problemas concretos, y por lograr que lo desarrollado tenga aplicación práctica. Ese conjunto de factores diría que es único. Cuando uno dialoga con actores de la región y del mundo, reconocen la complejidad de INIA. Porque si se tratara de una empresa, se optaría por la solución más rentable económicamente y punto. Aquí se deben contemplar múltiples intereses. A su vez, se trata de un instituto público no estatal. Es necesario considerar que los actores nacionales no se vean perjudicados, y que la solución beneficie al sistema de ciencia y tecnología, así como el sistema agroalimentario uruguayo. Es posible que en alguna alianza o solución determinada algún actor se vea afectado, pero si se observa en conjunto, puede resultar favorable para el país. Ese es el desafío. Considero que eso es lo más complejo de INIA. A su vez, contamos con cinco estaciones experimentales, cada una con su impronta y entorno cultural y productivo, muy distintos entre sí. Colonia no es igual que Tacuarembó, ni que Treinta y Tres, Salto o Las Brujas. Es un instituto heterogéneo en su interior, y hay que gestionar también esta diversidad interna. Es necesario saber trabajar con esa heterogeneidad interna y también con la existente en los sectores que se vinculan con el instituto. En este sentido, algunos sectores generan divisas y aportan al Imeba (Impuesto a la Enajenación de Bienes Agropecuarios) que financia al INIA, y otros tienen como foco la alimentación saludable para Uruguay, y quizá no hacen un aporte financiero a INIA, pero son actores clave –como el sector hortifrutícola– en el abastecimiento de alimentos saludables a la población. Existen sectores que aportan más en términos financieros y, naturalmente, solicitan mayor dedicación de INIA hacia ellos; y otros que aportan menos, pero que desde una mirada pública son muy relevantes. Es necesario gestionar esas tensiones. Diría que eso es lo más desafiante. Esas tensiones creativas forman parte de la originalidad de INIA y también de su fortaleza. No es casual que haya perdurado 36 años y que los actores del entorno lo critiquen, pero también lo valoren positivamente. Esa tensión hace que algunos no estén conformes, pero en el balance –y en la evaluación de impacto, de las cuales ya realizamos dos, una en 2011 y otra en 2024– se concluye que el retorno social de INIA es relevante para el país. Existen áreas donde se ha contribuido significativamente a la productividad y a los aspectos ambientales de Uruguay: en arroz, ganadería vacuna y ovina, horticultura y fruticultura, cítricos, bioinsumos, control integrado de plagas en durazno y manzana, control y seguimiento de plagas en forestación, generación de variedades en boniato, frutilla, y ahora también en tomate, la promoción de sistemas de producción con rotaciones entre agricultura y pasturas para mejorar la conservación y salud del suelo. Hay numerosos rubros en los que INIA ha tenido un rol muy significativo. Es necesario continuar cultivando ese papel de instituto que aporta soluciones y que mantiene un vínculo directo con la realidad del país y sus problemáticas.

El nuevo plan estratégico menciona la agroecología y la bioeconomía circular como enfoques emergentes. ¿En qué medida estos modelos están siendo incorporados a la agenda institucional? ¿Hay un desfasaje entre rubros?

Lo ambiental evidentemente tiene cada vez más protagonismo en la agenda de investigación de institutos como INIA. Seguramente no estuvo priorizado en 1989, porque las preocupaciones eran otras, y el enfoque estaba más centrado en la productividad, en el marco de la revolución verde y todo su contexto. Ahora lo ambiental llegó para quedarse y tiene un rol clave. Considero que existe un régimen dominante en INIA y en Uruguay, que es la intensificación sostenible: producir más, con el menor impacto ambiental posible. Y hay dos dinámicas de nicho: una es la agroecología y las transiciones agroecológicas; y la otra es la bioeconomía circular, que está ganando cada vez más terreno. Pero es necesario generar evidencia científica y casos concretos que acerquen esos conceptos al sector productivo y a la sociedad. De lo contrario, muchas veces se perciben como ideas demasiado abstractas. Existen experiencias de transición agroecológica, que actualmente se encuentran en todos los sectores: ganadería, lechería, hortifruticultura, entre otros. Pero quizá falta mayor evidencia científica. Se está avanzando en ese camino, identificando buenas prácticas y construyendo evidencia de cara a los productores, los técnicos y la sociedad. Lo que está más consolidado es la intensificación sostenible, con el uso de biotecnología, tecnologías digitales, riego, pero en sistemas que suelen ser monocultivos. Por lo tanto, la agroecología y la bioeconomía circular proponen otras formas de producción, más resilientes y con abordajes integrales, que están adquiriendo mayor protagonismo, aunque siguen siendo marginales frente al enfoque dominante. Considero que sigue predominando la intensificación sostenible, pero en los distintos rubros hay experiencias diversas. Sin embargo, existe una conciencia ambiental creciente, tanto en Uruguay como en los mercados de destino. Los compradores y la normativa internacional son cada vez más exigentes en temas ambientales.

Visitó dos veces China en el último año, ¿qué oportunidades identifica allí para Uruguay, más allá de los acuerdos comerciales? ¿Considera que falta dar un salto?

Ayer escuchaba una entrevista con Álvaro Padrón (asesor del gobierno y analista internacional), y decía básicamente que le estamos vendiendo agua envasada a China, en forma de soja, carne, celulosa y arroz. Eso implica un riesgo, ya que corremos el peligro de avanzar hacia una primarización excesiva, ofreciendo productos naturales en estado casi primario. Ese riesgo está presente en todas las relaciones. Lo mencionábamos antes respecto a los polos de innovación. Los procesos no están determinados de antemano, hay que involucrarse, participar activamente y negociar, cada parte debe defender sus intereses. Considero que debemos pensar en la incorporación de otras dimensiones además de vender materias primas. Está la dimensión de ciencia y tecnología, por ejemplo. Estamos desarrollando un laboratorio conjunto en soja con China, que lidera INIA por Uruguay, que está identificando materiales genéticos con alto contenido proteico para consumo humano; la Udelar está creando un laboratorio en bionanofármacos con actores de Qingdao; estableceremos también un laboratorio conjunto en ganadería en Jilin. La idea es que estos espacios no se limiten a la investigación, sino que también incluyan embriones uruguayos, y que funcionen como plataformas para vender ciencia, tecnología y asistencia técnica de Uruguay. Existen oportunidades, pero debemos saber cómo posicionarnos. Hay muchas acciones que deben visualizarse desde una perspectiva regional. Deberíamos avanzar de manera coordinada con Argentina y Brasil fundamentalmente, ya que Paraguay tiene vínculos estrechos con Taiwán. Creo que hay margen para hacer mucho más de lo que estamos haciendo. Es necesario diversificar nuestra matriz de cooperación con China. En la feria de SIAL, en Shanghai –la más grande de Asia–, Uruguay tenía un excelente stand de INAC, con foco sobre todo en carne congelada, y en menor medida empresas que vendían suero y equinos. En cambio, los stands de Argentina y Brasil incluían alfajores, mermeladas, miel, pasta. Como comentaba el embajador uruguayo en China, Fernando Lugris, China no nos primariza, nos primarizamos solos. Ese es el punto. China tira de la demanda en soja y carne, pero depende de nosotros decidir si innovamos en productos, diversificamos más nuestra oferta exportadora y aún en los commodities incorporamos más valor agregado con ciencia y tecnología, tanto nacional como generada en laboratorios conjuntos con China. En Uruguay tenemos una debilidad importante en la parte industrial, especialmente en lo agroindustrial. Nos faltan capacidades. Contamos con mucha capacidad en INIA para la fase primaria, y luego se salta al LATU (Laboratorio Tecnológico del Uruguay) para certificación y análisis. Pero entre esos dos momentos no existen actores dedicados a la innovación en productos, en envasado, en formulaciones innovadoras. Tampoco podemos pretender exportar lo que nos gusta, es necesario estudiar las preferencias del consumidor chino en sabores, formatos y canales de comunicación. La oportunidad está, pero debemos crear el entramado, el ecosistema de ciencia, tecnología e innovación necesarios para aprovecharla. De lo contrario, son oportunidades que se pierden.

En un contexto de transformación digital, ha advertido sobre los riesgos de la autocomplacencia y la necesidad de avanzar en ciencia de datos e inteligencia artificial (IA). ¿Qué lugar ocupa hoy la IA en la estrategia institucional del INIA, y qué capacidades se están desarrollando en esa línea?

Tenemos que fortalecer una unidad que se dedique a la ciencia de datos y la IA. Estamos con un grupo interno de INIA, pero hay que fortalecerlo. Y se ha puesto como un eje transversal también en Uruguay Innova, con Agesic (Agencia de Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información y del Conocimiento) y todos los demás actores (Ceibal, ANDE, ANII, entre otros), los datos y la IA pasaron a ocupar un rol central. La interoperabilidad de los datos es fundamental. Se trata de datos que posee INIA, pero también Opypa (Oficina de Programación y Política Agropecuaria, del MGAP), la DGI (Dirección General Impositiva), distintos organismos del Estado y cámaras privadas. El mayor valor está en cómo aprovechamos toda esa información de manera interoperable, inteligente y reflexiva. No se trata de automatizar procesos sin contemplar un espacio de interpretación, análisis y orientación política. No se puede automatizar de forma acrítica. Es necesario incorporar juicio.

La decisión del gobierno anterior de suspender el aporte comprometido de Rentas Generales marcó un precedente en la historia del INIA. ¿Qué implicancias tiene este episodio en términos de autonomía institucional? ¿Qué herramientas pueden garantizar una planificación más estable, ajena a las prioridades coyunturales del ciclo político?

Lo más preocupante fue que el año pasado fue la primera vez en la historia que no llegó la parte de Rentas Generales. Siempre había llegado, a veces con retraso. En 2016 se había fijado un aporte fijo de Rentas Generales, de $ 600 millones, pero ese aporte en 2024 no se recibió. Está llegando en cuotas en 2025. Durante los primeros seis meses se está pagando la deuda de 2024, y en los seis meses siguientes se pagaría lo correspondiente a este año. Eso genera una gran incertidumbre. Y, sobre todo, existe una disonancia entre declarar que se quiere un país agrointeligente, que apueste a la competitividad, y a la vez recortar la financiación. Hoy la competitividad sin ciencia, tecnología e innovación no existe. Por lo tanto, no hay coherencia entre el discurso y los recursos asignados. Venimos de una pandemia donde la ciencia demostró claramente su utilidad y aplicabilidad. INIA lo ha demostrado históricamente, y la nueva evaluación de impacto también lo evidencia. Esta situación genera incertidumbre y afecta el clima interno. Si los fondos no están, surge la pregunta de si realmente se valora el rol de INIA. A futuro, la intención es mantener un seguimiento atento del tema financiero. La junta está muy activa, con presencia de los delegados de las gremiales y del Poder Ejecutivo. Debemos mantener una comunicación fluida con los parlamentarios y argumentar con propuestas. No comparto la idea de pedir fondos sin fundamento. Por eso me preocupa que el plan estratégico avance y que se definan ejes concretos para presentar en la discusión presupuestal. También está la idea de impulsar los polos de innovación en las estaciones. Algunas personas lo ven como una propuesta novedosa que justifica inversión, con la expectativa de que se genere riqueza y oportunidades. INIA tiene que ser un catalizador de procesos de desarrollo en el país. Este episodio deja en claro que hay que estar siempre atentos. En Uruguay existen múltiples prioridades y tensiones respecto a dónde invertir los recursos públicos. Eso será constante. Nos corresponde defender de la mejor manera posible la inversión en ciencia, tecnología e innovación. Pero para eso es necesario contar con propuestas, evaluaciones rigurosas de impacto, demostrar resultados y una gestión profesional.

TARJETA PERSONAL

Miguel Sierra es ingeniero agrónomo (Universidad de la República), magister y doctor (PhD) en Tecnología de Alimentos (Universidad Politécnica de Valencia). Fue presidente del Consejo Nacional de Innovación, Ciencia y Tecnología (Conicyt) entre 2018 y 2021. En INIA fue gerente de Vinculación Tecnológica, gerente de Innovación y Comunicación, director de Relaciones Corporativas, y en marzo de 2025 asumió la presidencia del instituto.

Nota de Revista Verde N° 122