Subsidios: OCDE revela contrastes entre países desarrollados y exportadores del sur
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) revela los contrastes entre países desarrollados y exportadores del sur. Mientras Europa y China sostienen con fondos públicos buena parte de los ingresos agrícolas, potencias agroexportadoras como Brasil o Australia compiten con subsidios mínimos y mayor inversión en innovación, infraestructura y eficiencia productiva.
El Seguimiento y evaluación de la política agrícola 2025, publicado por la OCDE, analiza las políticas de apoyo a la agricultura en 54 países que representan más del 90% del valor mundial de la producción agropecuaria.
El estudio llega en un momento simbólico: el 30º aniversario del Acuerdo sobre la Agricultura de la Organización Mundial del Comercio (OMC), que se originó en el Acuerdo de Marrakech de 1994 y estableció el Acuerdo sobre la Agricultura (AsA) en 1995, que buscó limitar las distorsiones comerciales generadas por los subsidios agrícolas y los aranceles de los países desarrollados.
Después de 30 años los números muestran que el apoyo público a la agricultura no solo persiste, sino que sigue creciendo. El valor total del apoyo –sumando transferencias a productores, inversiones públicas y políticas de precios– alcanzó en promedio US$ 842.000 millones anuales entre 2022 y 2024, un aumento de 20% respecto del quinquenio anterior a la pandemia (2015-2019).
Sin embargo, el estudio también evidencia un cambio de enfoque: las políticas agrícolas actuales tienden a separar los subsidios del volumen producido o del precio de mercado, y a concentrarlos en ingresos, sostenibilidad y gestión de riesgos.
Aun así, la OCDE advierte que la mitad del apoyo total todavía adopta formas potencialmente distorsivas del comercio, como precios mínimos, ayudas por tonelada o pagos vinculados a la producción.
UE: el sistema más costoso y verde
La Unión Europea (UE) continúa siendo el bloque con mayor nivel de apoyo al agro. Según la OCDE, el apoyo al productor (PSE, por sus siglas en inglés) equivale en promedio a 18% del ingreso agrícola bruto, lo que representa 55.000 millones de euros anuales, canalizados a través de la Política Agrícola Común (PAC).
La PAC, que absorbe cerca de un tercio del presupuesto comunitario, mantiene su estructura tradicional de dos pilares. El Pilar I, financiado por el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (EAGF), incluye pagos directos y medidas de mercado por unos 40.000 millones de euros anuales.
El Pilar II, financiado por el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Eafrd), abarca programas de desarrollo rural, inversiones sostenibles e innovación por otros 15.000 millones de euros.
En conjunto, el gasto equivale al 0,4% del Producto Interno Bruto (PIB) de la UE, con un valor bruto de producción agrícola de 420.000 millones de euros por año. Esto significa que por cada euro generado en el campo europeo, 18 centavos provienen del presupuesto público.
El sistema evolucionó desde un modelo de precios mínimos y compras públicas –vigente hasta los años 90– hacia un enfoque basado en ingresos y sostenibilidad. Las reformas de 2003, 2013 y 2021 introdujeron los pagos desacoplados, que no dependen del nivel de producción, y la condicionalidad ambiental, que vincula las transferencias al cumplimiento de normas de manejo sostenible.
La PAC vigente desde 2023 se implementa mediante Planes Estratégicos Nacionales, adaptados a cada Estado miembro bajo supervisión de la Comisión Europea. Dentro de ellos destacan los ecoesquemas, que remuneran prácticas con beneficios ambientales: rotación de cultivos, cobertura vegetal, reducción del uso de fertilizantes y conservación de biodiversidad. Estos ecoesquemas representan ya entre 20% y 25% de los pagos directos.
A pesar del giro ambiental, la UE conserva mecanismos de intervención pública en productos sensibles, como lácteos, carne vacuna y azúcar, mediante compras de intervención o ayudas al almacenamiento privado. También mantiene una reserva de crisis de 450 millones de euros anuales, destinada a compensar pérdidas por conflictos o eventos sanitarios. Durante la última década, más de 2.500 millones de euros fueron destinados a medidas excepcionales frente a la pandemia o a la guerra en Ucrania.
La PAC se convirtió en el sistema de subsidios agrícolas más grande del mundo: la estructura mezcla estabilidad de ingresos, protección comercial –con aranceles agrícolas promedio de 10,8% frente al 4% de los bienes industriales– y objetivos ambientales de largo plazo.
China: autosuficiencia y control de precios
El caso de China es distinto, pero de magnitud similar. En 2024 el apoyo al productor alcanzó US$ 267.000 millones, equivalentes al 13,5% del ingreso agrícola bruto nacional. Aunque ese porcentaje es menor al de la UE, en valores absolutos coloca al país asiático como el mayor otorgante de subsidios agrícolas del planeta.
La política agrícola china se basa en tres grandes mecanismos. El primero es el Apoyo de Precios de Mercado (MPS, por sus siglas en inglés): el gobierno fija precios mínimos oficiales para trigo y arroz, y ordena a las empresas estatales –principalmente Sinograin– a comprar el grano cuando los precios caen por debajo del nivel de intervención. Los cupos anuales rondan las 37 millones de toneladas de trigo y 50 millones de toneladas de arroz, lo que otorga al Estado un rol determinante en la formación de precios.
El segundo mecanismo son los subsidios presupuestales y compensaciones regionales, que otorgan pagos directos a los productores de algodón, soja y maíz para cubrir parte de la brecha entre precios internos e internacionales. Además, los productores reciben ayudas complementarias para insumos, semillas y mecanización.
El tercer componente es la inversión en infraestructura, riego y modernización tecnológica, con fuertes incentivos a la consolidación de tierras y la adquisición de maquinaria.
Desde 2014 Pekín viene reduciendo gradualmente los precios mínimos y reemplazando los programas de almacenamiento estatal por pagos compensatorios, pero la autosuficiencia alimentaria sigue siendo un objetivo estratégico.
El giro más reciente, reflejado en el “Documento Central N.º 1” de 2024, incorpora el concepto de “agricultura verde”, con medidas para reducir el uso de fertilizantes, reciclar nutrientes, controlar la contaminación de suelos y limitar antibióticos en ganadería. El país mantiene además el Plan Nacional de Desarrollo Agrícola Sostenible 2015-2030, orientado a disminuir las emisiones del agro y mejorar la trazabilidad.
Estados Unidos: el Estado como asegurador
El modelo de Estados Unidos combina una larga tradición de apoyo público con una estructura moderna, centrada en la gestión de riesgos y la sostenibilidad ambiental. En total, el gasto agrícola estadounidense ronda los US$ 40.000 millones a US$ 45.000 millones anuales, equivalentes al 7% del ingreso agrícola.
El principal instrumento es el seguro federal de cultivos, administrado por el Departamento de Agricultura (USDA, por sus siglas en inglés). El gobierno subsidia entre 60% y 65% del valor de las primas y cubre parte de los costos administrativos de las aseguradoras privadas, con un gasto de US$ 11.000 millones a US$ 13.000 millones al año.
A esto se suman los programas Cobertura de pérdida de precio (PLC) y Cobertura de Riesgos Agrícolas (ARC, por sus siglas en inglés), que compensan al productor cuando los precios o los ingresos caen por debajo de niveles de referencia. En conjunto movilizan entre US$ 5.000 millones y US$ 6.000 millones anuales.
El tercer componente son los programas ambientales y de conservación, como el Programa de Reserva de Conservación (CRP), que paga por retirar tierras frágiles de la producción, y el Programa de Incentivos a la Calidad Ambiental (EQIP), que financia mejoras en manejo de suelos y agua. Ambos suponen entre US$ 4.000 millones y US$ 5.000 millones por año.
Además, cuando ocurren desastres naturales o emergencias sanitarias, el Congreso aprueba asignaciones extraordinarias: la American Relief Act (Ley de ayuda estadounidense, en inglés) de 2025 destinó más de US$ 30.000 millones en compensaciones.
La OCDE subraya que Estados Unidos ya no subsidia precios, salvo excepciones como el azúcar. Pero subsidia el riesgo, asegurando ingresos mínimos y estabilidad del sistema productivo. Esta orientación, menos distorsiva para el comercio, explica por qué el agro estadounidense mantiene alta competitividad pese a un apoyo moderado en términos relativos.
Brasil: crédito rural y ciencia aplicada
El agro brasileño, motor de exportaciones y crecimiento, opera con un nivel de apoyo de 5% del ingreso agrícola bruto, entre US$ 8.000 millones y US$ 10.000 millones anuales. La OCDE considera que Brasil combina un bajo nivel de subsidios directos con una fuerte presencia del Estado en crédito, innovación y sanidad.
El instrumento principal es el Plan Zafra, que define cada año las líneas de crédito subsidiado para siembra, comercialización e inversión. En la zafra 2024-2025 movilizó 435.000 millones de reales (US$ 85.000 millones), aunque solo 10% corresponde a bonificaciones de tasa cubiertas por el Tesoro.
El seguro rural recibe apoyo público por US$ 400 millones a US$ 600 millones anuales, pero aún cubre menos del 20% del área agrícola. A su vez, el gasto en servicios generales al sector alcanza 14% del apoyo total, uno de los niveles más altos entre los países analizados. En ese rubro se incluyen la investigación e innovación de Embrapa, la infraestructura logística, los programas de sanidad y la extensión técnica.
Los programas de precios mínimos (PGPM) y las compras de la Conab (Compañía Nacional de Abastecimiento) hoy representan menos del 1% del valor de la producción, reflejando una transición hacia mecanismos de mercado.
Para la OCDE este modelo de bajo subsidio directo y alto gasto en conocimiento y logística explica gran parte de la productividad brasileña y su liderazgo exportador. Aun así, el organismo recomienda fortalecer la política de seguros y focalizar los subsidios en pequeños y medianos productores.
Australia: libre mercado y resiliencia
El agro australiano funciona con uno de los niveles de apoyo más bajos del mundo: menos del 3% del ingreso agrícola, equivalentes a US$ 1.500 millones anuales sobre una producción total superior a US$ 60.000 millones.
Tras las reformas liberalizadoras de los años 80, Australia eliminó aranceles, precios mínimos y juntas estatales de comercialización. Desde entonces, su política se enfoca en competitividad, ciencia aplicada y adaptación al cambio climático.
La Política Nacional de Sequías, vigente desde 1992, marcó un cambio estructural: el riesgo climático es responsabilidad del productor, y el Estado actúa solo ante eventos extremos. Los apoyos consisten en subsidios a inversiones hídricas, reposición de ganado o reconstrucción de infraestructura, sin alterar los precios del mercado.
El gasto público se concentra en programas de investigación, manejo del agua, mitigación de sequías y extensión técnica. La OCDE destaca que el país redujo el uso de nitrógeno y fósforo por hectárea y bajó la participación del agro en las emisiones nacionales, de 17,5% en 2000 a 14,9% en 2023.
Australia mantiene, además, un alto nivel de eficiencia hídrica: aunque el agro utiliza 67% del agua del país, logró estabilizar sus extracciones y aumentar la productividad por unidad utilizada.
Con 3% de apoyo y ausencia total de distorsiones de precios, Australia figura, junto con Nueva Zelanda, entre los sistemas agropecuarios más competitivos y ambientalmente orientados del mundo.
Argentina: Potencial desaprovechado
En el extremo opuesto, Argentina es el único país de la OCDE con apoyo negativo al productor. Según el informe Estimación de soporte al productor fue en promedio de menos US$ 9.500 millones anuales, equivalentes a –11% del ingreso agrícola bruto.
El motivo es la incidencia de los derechos de exportación (retenciones), que reducen los precios internos de granos, carne y lácteos entre 15% y 20% frente a los valores internacionales. En términos prácticos, el productor transfiere recursos al Estado en lugar de recibirlos.
Los subsidios directos son escasos y se concentran en crédito rural, emergencias y el Fondo del Tabaco, que canaliza parte de un impuesto sobre cigarrillos a las provincias productoras.
El 60% del gasto público agrícola se destina a servicios generales, como sanidad e investigación, pero la OCDE advierte un deterioro de la inversión pública en innovación y de la capacidad operativa de organismos como el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (Senasa).
A pesar de ello, el país mantiene un fuerte superávit comercial agroalimentario, con exportaciones de granos, carnes y alimentos procesados, que superan los US$ 30.000 millones anuales.
Dos modelos en tensión
El panorama global muestra un mundo agrícola dividido. Por un lado, Europa, Estados Unidos y China sostienen sistemas amplios de apoyo público, orientados a ingresos, sostenibilidad o seguridad alimentaria.
Por otro, Brasil, Australia y Nueva Zelanda apuestan a la competitividad estructural, la innovación y el libre mercado, con niveles de subsidios mucho menores.
Finalmente, Argentina mantiene un esquema fiscal regresivo, donde el agro financia al Estado mediante impuestos a la exportación.
La OCDE concluye que, aunque el nivel global de subsidios creció en términos absolutos, los países avanzan –a ritmos distintos– hacia formas de apoyo menos distorsivas y con mayor atención a la sostenibilidad. Pero también recuerda que la competencia internacional en alimentos sigue marcada por enormes asimetrías: mientras algunos productores reciben pagos por cumplir metas ambientales, otros enfrentan impuestos que reducen su precio de venta.
Después de 30 años del Acuerdo sobre la Agricultura, el comercio mundial de alimentos sigue lejos de jugar en igualdad de condiciones.
Nota de Revista Verde N° 125
