Transpacífico y OCDE: dos llaves para que Uruguay salga de su “laberinto complaciente”
El ingreso al Acuerdo Transpacífico (Cptpp) y el avance hacia la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) aparecen como las dos grandes oportunidades estratégicas para que Uruguay logre salir del “laberinto complaciente” en el que está atrapado desde hace décadas. Así lo planteó el economista Ignacio Munyo, director ejecutivo del Centro de Estudios de la Realidad Económica y Social (Ceres).
Bajo el título “Uruguay en un laberinto complaciente: ¿se puede salir?”, Munyo sostuvo que el país vive una ventana de oportunidad concreta para encarar un paquete de reformas estructurales largamente postergadas, apoyadas en anclajes externos, que aporten respaldo técnico, institucional y político.
Uruguay dio un paso clave el 21 de noviembre, cuando dejó de ser país “aspirante” al Cptpp y pasó a integrar la lista de adhesiones aprobadas por los países miembros. El acuerdo nuclea a economías que representan alrededor del 15% del producto bruto interno (PBI) mundial y un mercado de cientos de millones de personas. Para los exportadores uruguayos, el ingreso permitiría mejorar el acceso a mercados estratégicos como Japón, Canadá, Vietnam y el Reino Unido.
Munyo advirtió que uno de los capítulos más sensibles del proceso será el de empresas públicas y compras estatales, donde inevitablemente se abrirá un debate político interno, por los cambios que podrían exigirse en términos de competencia, transparencia y apertura.
Beneficios y condiciones del Cptpp
El Cptpp es un acuerdo multilateral de libre comercio, que incluye capítulos sobre comercio de bienes y servicios, inversiones, contrataciones públicas, propiedad intelectual, medio ambiente, derechos laborales y otros. Tiene 12 países miembros (Australia, Brunéi, Canadá, Chile, Japón, Malasia, México, Nueva Zelanda, Perú, Reino Unido, Singapur y Vietnam). China, Ecuador, Emiratos Árabes Unidos, Filipinas, Indonesia, Ucrania y Taiwán solicitaron el ingreso, mientras que Costa Rica, al igual que Uruguay, está en proceso de negociación.
Para Uruguay el acuerdo ofrece un esquema de liberalización arancelaria hacia 12 destinos que representan una porción relevante del PBI mundial. Supone la eliminación de barreras no arancelarias, la adaptación a estándares internacionales y una mejora potencial de competitividad, siempre que el país pueda acompasar esos cambios con reformas internas.
El proceso formal de adhesión se inició el 12 de diciembre de 2022, cuando Uruguay solicitó su ingreso. El 21 de noviembre de 2025 el consejo del bloque confirmó el inicio de las negociaciones con el país. Ahora el recorrido supone ajustar normativa, presentar una oferta formal de ingreso y, finalmente, alcanzar la aceptación de todos los miembros para concretar la adhesión.
Munyo identificó cuatro grandes frentes de desafío: el Tratado de Cooperación en Materia de Patentes (ya aprobado y reglamentado), las normas de facilitación del comercio (eliminación de la tasa consular y revisión de licencias), las reglas sobre compras estatales y empresas públicas (fin de preferencias y revisión de monopolios) y la liberalización arancelaria, con rebaja a 0 del 99% de las líneas arancelarias dentro de los plazos previstos.
En este punto aparece una tensión política clara. Según la Radiografía Parlamentaria de Ceres, 98% de los legisladores del oficialismo considera que se debe priorizar a la industria nacional en las compras públicas, 63% cree que las tarifas públicas deben cumplir una función social y 100% está a favor de que las empresas públicas tengan privilegios frente a operadores privados. Ese mapa adelanta la profundidad de la discusión que supondrá alinear las normas internas con los compromisos del Cptpp.
La OCDE como ancla institucional
En paralelo, Munyo presentó la ruta hacia la OCDE como segundo pilar de la estrategia. La organización reúne a 38 países que concentran cerca de 65% del PBI mundial. Es un ámbito donde los gobiernos trabajan juntos en la mejora de sus políticas públicas, con acceso a expertos técnicos, evaluaciones comparadas y recomendaciones en áreas clave.
La membresía permitiría a Uruguay modernizar su regulación con plazos definidos, fortalecer capacidades institucionales, dar continuidad a reformas entre distintos gobiernos y mejorar su atractivo para la inversión extranjera, incluso potenciando el aprovechamiento de acuerdos como Mercosur–Unión Europea o el propio Cptpp.
El proceso de adhesión incluye tres etapas: señal política de intención, revisión exhaustiva país por país y ajuste de normativa, que culmina con la aceptación unánime del consejo y el ingreso formal. Según la Radiografía Parlamentaria, 66% de los legisladores –tanto de la legislatura actual como de la anterior– está a favor de iniciar el proceso. El Poder Ejecutivo ya manifestó su disposición a analizar la adhesión y el ministro de Economía, Gabriel Oddone, mantuvo en diciembre una reunión con autoridades de la OCDE en París.
La organización trabaja a través de comités especializados en presupuesto, gobierno corporativo, política educativa, competencia, empleo, salud, asuntos fiscales, gobernanza pública y políticas regulatorias, entre otros. La pertenencia a esos ámbitos facilita diagnósticos comparados, apoyo técnico y hojas de ruta verificables para cada reforma.
Recomendaciones de la OCDE
La OCDE propone integrar las Evaluaciones de Impacto Regulatorio en las primeras etapas del diseño de normas, revisar periódicamente el stock regulatorio y fortalecer la gestión a nivel subnacional para evitar solapamientos y contradicciones entre jurisdicciones. Costa Rica es mencionada como ejemplo por la creación de una comisión de mejora regulatoria, dependiente de su Ministerio de Economía.
En educación las recomendaciones apuntan a clarificar responsabilidades, fortaleciendo el Codicen y redefiniendo el rol del Ministerio de Educación, aumentar la autonomía de centros y gobiernos departamentales, mejorar las transiciones educativas para reducir abandono y repetición, y profesionalizar la carrera docente mediante un marco de competencias y cambios en la forma de contratar y asignar horas.
También se sugiere vincular más directamente el presupuesto a objetivos educativos, como avanzó Chile con su sistema de desarrollo profesional docente, y mayor descentralización curricular.
En seguridad la OCDE sugiere avanzar en alternativas a la prisión para delitos menores, fortalecer la reinserción social y laboral, mejorar condiciones carcelarias y la coordinación entre Policía, Aduanas, Migraciones y Fuerzas Armadas. También plantea incorporar más tecnología en el control fronterizo y profundizar la cooperación regional contra el crimen organizado y el tráfico de armas, con Portugal como referencia en la especialización de policías, fiscales y jueces en delitos complejos.
El largo pasillo de obstáculos regulatorios
Uno de los ejes centrales del diagnóstico de Munyo es el entramado normativo que, aun partiendo de buenas intenciones, termina generando altos costos administrativos, pérdida de competitividad y desconfianza en el Estado. Ceres describió ese cuadro como un “largo pasillo de obstáculos regulatorios”.
La Radiografía Parlamentaria 2025 muestra que seis de cada 10 legisladores consideran prioritario eliminar regulaciones obsoletas y simplificar normas para fomentar la competencia y la inversión. En la consulta abierta lanzada a la ciudadanía y organizaciones entre marzo y julio de 2025 participaron más de 360 instituciones de los ámbitos empresarial, social y público, que realizaron 303 aportes, señalando normas excesivamente complejas, innecesarias u obsoletas.
Los principales efectos negativos reportados fueron: costos operativos excesivos, tiempos de espera prolongados, incertidumbre para la toma de decisiones, dificultades para la inversión y barreras para el ingreso de nuevos actores a los mercados. Los ministerios más mencionados fueron: el de Economía, el de Salud Pública, el de Ganadería, el del Interior y el de Ambiente; además de los gobiernos departamentales, entre otros.
Planteó una hoja de ruta en ocho pasos para una reforma regulatoria profunda, que incluye mapeo y clasificación de normas, consulta sectorial, decisión política, redacción de propuestas, apertura de canales de comentarios y evaluación de impacto tras la implementación.
Gasto público y el tamaño del Estado
Otro condicionante estructural es la tendencia creciente del gasto público. Munyo presentó la evolución del gasto per cápita del gobierno central y la seguridad social desde 1910, con un crecimiento mucho más acelerado desde 2005 en adelante, período que definió como “el avance del Estado”.
A esto se suma un dato político: 78% de los legisladores cree que el Estado debería aumentar su tamaño. Uruguay tiene hoy un funcionario público cada 12 habitantes, frente a 20 en promedio en los países de la OCDE, 30 en América Latina y 32 a nivel mundial.
El gasto público total se proyecta en unos US$ 28.000 millones a 2029, con un incremento adicional de alrededor de US$ 240 millones y reasignaciones por US$ 30 millones. Es decir, unos US$ 270 millones en total, aproximadamente 1% del presupuesto.
El problema, advirtió Munyo, es que la discusión política se concentra en ese 1% y casi no aborda el 99% restante: resultados de los programas, metas, eficiencia del gasto, tamaño y desempeño de los funcionarios.
También señaló debilidades del proceso presupuestal: la complejidad de la información, la existencia de unidades ejecutoras como “Partidas a reaplicar”, “Subsidios y subvenciones” y “Diversos créditos”, que concentran cerca de 30% del gasto, sin cometidos claros, y el poco tiempo efectivo para revisar un presupuesto quinquenal, algo excepcional a nivel internacional.
Recordó que el régimen de funcionarios está en plena reforma, con una nueva escala retributiva basada en ocupaciones, eliminación de compensaciones, ascensos por concurso y evaluación de desempeño, pero advirtió que el resultado dependerá de la implementación.
Enfriamiento, inversión y competitividad
El diagnóstico se completa con un panorama de enfriamiento de la economía, inversión moderada y encarecimiento relativo del país. El PBI real creció en promedio 1% anual en el período prepandemia (2015-2019) y 1% entre 2020 y 2022. Para 2023 la expansión fue de 0,7%. En 2024 el crecimiento alcanzó 3,1%, pero para 2025 las proyecciones señalan un aumento de 2,3%, con señales de desaceleración en el segundo semestre.
Varios indicadores confirman el enfriamiento: el IMAE del Banco Central, la recaudación de la DGI, las encuestas de expectativas a empresarios y el indicador de actividad de Itaú. La confianza del consumidor se ubica en el nivel más bajo de los últimos dos años y medio.
La inversión –medida como formación bruta de capital fijo en porcentaje del PBI– se proyecta en 16,6% para el actual período de gobierno, frente al objetivo de 20% fijado por el Ministerio de Economía.
Mencionó potenciales proyectos en energías renovables, exploración petrolera, data centers, gasoductos y puertos de aguas profundas, pero advirtió que sin un marco más competitivo será difícil concretarlos.
También cuestionó el Impuesto Mínimo Complementario Doméstico (IMCD), al considerar que afecta la imagen de Uruguay, complica la operación de multinacionales instaladas en el país y tiene una recaudación esperada –en el entorno de US$ 300 millones, cerca de 0,2% del gasto–, poco significativa frente a los riesgos en términos de competitividad.
En materia cambiaria Uruguay está 18% por debajo del nivel de competitividad promedio del siglo y 18% por debajo de diciembre de 2021, medido por el tipo de cambio real bilateral con el dólar. Desde entonces, el país se encareció 16% frente a Estados Unidos, 34% frente a China, 10% frente a Brasil y 11% frente a la Unión Europea, mientras se abarató 75% frente a Argentina.
Recordó además el “octubre negro” del puerto de Montevideo: 11 días con cortes que provocaron una caída de 40% en el movimiento de contenedores frente a octubre de 2024, con incumplimientos comerciales, afectación de cadenas logísticas y pérdida de reputación, en una terminal cuyos costos ya son muy superiores a los de otros puertos de la región.
Cptpp y OCDE como anclajes de las reformas
Para Munyo el Cptpp y la OCDE no son solo vías de inserción internacional, sino mecanismos externos que pueden ayudar a ordenar y sostener en el tiempo reformas internas en materia de regulación, empresas públicas, educación, seguridad, gasto y competitividad. Funcionan como “anclajes” que obligan a medir resultados, comparar políticas y reducir la tentación de postergar decisiones difíciles.
“El enfriamiento de la economía, la falta de nuevas inversiones y un escenario internacional incierto nos colocan en una zona de riesgo si no aceleramos las reformas”, advirtió.
Y sostuvo que aprovechar a fondo el Cptpp y la OCDE puede ser la diferencia entre seguir girando en ese “laberinto complaciente” o empezar, por fin, a encontrar la salida.
Nota de Revista Verde N° 125
